城市更新引領(lǐng)工程建設(shè)企業(yè)新機(jī)遇

張濤   中國(guó)建筑第二工程局有限公司戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)

城市更新已成為現(xiàn)階段我國(guó)提升城鎮(zhèn)化發(fā)展品質(zhì)、增進(jìn)人民福祉的重要舉措，未來(lái)必然將長(zhǎng)期在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演重要的角色。面對(duì)未來(lái)巨大的存量更新市場(chǎng)，工程建設(shè)企業(yè)紛紛探索開(kāi)辟城市更新賽道，在研究創(chuàng)新商業(yè)模式、建立新型合作關(guān)系等方面做出了大量積極有益的嘗試，助力城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

近年來(lái)，國(guó)家重點(diǎn)大力推廣城市更新，不僅很多地方政府陸續(xù)出臺(tái)了適合本地區(qū)操作的城市更新法律法規(guī)等相關(guān)指導(dǎo)性政策文件，而且城市更新業(yè)務(wù)也正在全國(guó)范圍推進(jìn)和開(kāi)展。城市更新已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國(guó)提升城鎮(zhèn)化發(fā)展品質(zhì)、增進(jìn)人民福祉的一項(xiàng)重要舉措，未來(lái)必然將長(zhǎng)期在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演重要的角色。

城市更新的概念

在國(guó)內(nèi)，城市更新的概念也是在不斷拓展、豐富和完善中。起初，我們并沒(méi)有“城市更新”這樣的專有名詞，而是更多地表現(xiàn)為對(duì)城市發(fā)展中出現(xiàn)的特定問(wèn)題的具體應(yīng)對(duì)和解決辦法，如舊城改造、棚戶區(qū)改造、老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，但這些基本具有城市更新的性質(zhì)。在國(guó)家層面，2019年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)了“城市更新”這一概念，提出加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。

一般而言，城市更新是城市發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入一定發(fā)展階段后面臨的主要任務(wù)。從歐美國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律看，城鎮(zhèn)化可分為“中心集中型城市化-郊區(qū)城市化-逆城市化一再城鎮(zhèn)化”四個(gè)階段。當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%~80%時(shí)，城市發(fā)展基本就進(jìn)入了再城鎮(zhèn)化時(shí)期。2023年末，我國(guó)整體城鎮(zhèn)化率已達(dá)到66.2%，北上廣深等一線城市城鎮(zhèn)化率均超過(guò)85%。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程邁入中后期，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)大規(guī)模擴(kuò)張的增量時(shí)代即將結(jié)束，以大資管、大運(yùn)營(yíng)為主的存量開(kāi)發(fā)即城市更新時(shí)代正在來(lái)臨，要改變以房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，倒逼城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，從源頭改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴。

城市更新歷史沿革

以我國(guó)城鎮(zhèn)化脈絡(luò)和宏觀政策等因素為依據(jù)，可以將我國(guó)城市更新劃分為4個(gè)重要發(fā)展階段:

第一階段(1949～1977年):以改善城市舊的面貌和生活條件為重點(diǎn)。建國(guó)初期，在財(cái)政匱乏的背景下，舊城改造的重點(diǎn)是還清基本生活設(shè)施的歷史欠賬，解決突出的城市職工住房問(wèn)題，同時(shí)結(jié)合工業(yè)調(diào)整著手工業(yè)布局和結(jié)構(gòu)改善，當(dāng)時(shí)建設(shè)用地大多仍選擇在城市新區(qū)，舊城主要實(shí)行填空補(bǔ)實(shí)。

第二階段(1978～1989年):以解決住房緊張和拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)。這一階段先后制定并出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》《城市規(guī)劃條例》等法規(guī)，提出“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)遵循加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、適當(dāng)調(diào)整、逐步改造”，對(duì)于當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)工作具有重大轉(zhuǎn)折性意義。

第三階段(1990～2011年):市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)下的城市更新實(shí)踐探索與創(chuàng)新。隨著國(guó)有土地的有償使用以及建設(shè)用地的集中統(tǒng)一管理等，在全國(guó)范圍掀起了一輪住宅開(kāi)發(fā)和舊居住區(qū)改造的熱潮。人口城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政雙重刺激和影響，為舊城改造與更新提供了強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，并釋放了土地市場(chǎng)的巨大能量和潛力。各大城市借助土地有償使用的市場(chǎng)化運(yùn)作，通過(guò)房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)與更新改造的結(jié)合，推動(dòng)了大范圍舊城更新改造。

第四階段(2012年至今):開(kāi)啟基于以人為本和高質(zhì)量發(fā)展的城市更新新局面。過(guò)去幾十年城鎮(zhèn)化進(jìn)程高速演變，面對(duì)空間資源趨向匱乏、發(fā)展機(jī)制轉(zhuǎn)型倒逼的現(xiàn)實(shí)情境，城市更新成為存量規(guī)劃時(shí)代的必然選擇。隨著2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》以及2015年“中央城市工作會(huì)議”的召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，并于2021年3月首次將城市更新內(nèi)容寫(xiě)入2021年政府工作報(bào)告和“十四五”規(guī)劃文件，由此城市更新上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面。在新的歷史時(shí)期，城市更新的原則目標(biāo)與內(nèi)在機(jī)制均發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，城市更新開(kāi)始更多關(guān)注城市內(nèi)涵發(fā)展、城市品質(zhì)提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及土地集約利用等重大問(wèn)題。

城市更新實(shí)施難點(diǎn)

相較于傳統(tǒng)項(xiàng)目，參與主體進(jìn)入城市更新項(xiàng)目的門檻更高、項(xiàng)目實(shí)施難度更大，具體表現(xiàn)為:

城市更新項(xiàng)目周期跨度大。城市更新村改類項(xiàng)目周期短則5至8年，長(zhǎng)則10年以上。尤其是在“三舊”改造中，“舊村”與“舊城”的產(chǎn)權(quán)相對(duì)較為復(fù)雜，蘊(yùn)含一定的風(fēng)險(xiǎn)，若開(kāi)發(fā)進(jìn)展受阻，周期則會(huì)進(jìn)一步延長(zhǎng)。

城市更新項(xiàng)目業(yè)態(tài)復(fù)雜。城市更新項(xiàng)目一般要包括物業(yè)、文創(chuàng)、旅游等多元融合業(yè)態(tài)，對(duì)參與主體的規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)能力要求較高。

城市更新項(xiàng)目占用資金量大。城市更新項(xiàng)目一般位于城市的核心區(qū)域，尤其在前期的拆遷階段，流程復(fù)雜且資金投入非常高。且城市更新項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段后，要求項(xiàng)目對(duì)現(xiàn)金流與收益預(yù)測(cè)要有較強(qiáng)的管控能力。

城市更新項(xiàng)目需要更高的協(xié)調(diào)能力。城市更新一般會(huì)涉及到政、企、民等多方利益相關(guān)主體，要求參與主體具備優(yōu)秀的協(xié)調(diào)能力，能夠維護(hù)良好的合作伙伴關(guān)系。特別是在拆遷安置補(bǔ)償環(huán)節(jié)，企業(yè)需要與居民或集體簽訂協(xié)議，協(xié)調(diào)難度大且不確定性因素較多。

城市更新對(duì)于工程建設(shè)企業(yè)的影響

“十四五”期間乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)期，城市更新將成為眾多建筑企業(yè)“新賽道”。面對(duì)未來(lái)巨大的存量市場(chǎng)，各地企業(yè)正通過(guò)探索成立專業(yè)平臺(tái)公司、研究創(chuàng)新商業(yè)模式、建立新型合作關(guān)系等方式，加快形成可復(fù)制、可推廣的城市更新經(jīng)驗(yàn)，為全面進(jìn)軍城市更新市場(chǎng)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，具體有如下方面的探索:

調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)于工程建設(shè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該結(jié)合自己專業(yè)優(yōu)勢(shì)審慎選擇相關(guān)細(xì)分領(lǐng)域，調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化業(yè)務(wù)組合，加強(qiáng)與地方政府和社會(huì)資源的合作，著力打造規(guī)劃設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)施工管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等能力，提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

優(yōu)化區(qū)域布局。我國(guó)的城市更新發(fā)展由地方探索先行，具有典型的城市群特征，例如粵港澳大灣區(qū)城市更新起步較早，對(duì)外地企業(yè)相對(duì)開(kāi)放。企業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)全國(guó)市場(chǎng)研判，錨定深耕區(qū)域，主動(dòng)對(duì)接當(dāng)?shù)卣e極參與規(guī)劃調(diào)整和政策制定，轉(zhuǎn)變工作思路從“接項(xiàng)目”轉(zhuǎn)向“造項(xiàng)目”。

加強(qiáng)資金管理。城市更新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，前期資金投入巨大，企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身資金管理，優(yōu)化開(kāi)發(fā)節(jié)奏，減少一次性過(guò)大投入;拓寬資金來(lái)源渠道，通過(guò)合法的社會(huì)集資等多種方式引入資金;爭(zhēng)取政府資金扶助、稅費(fèi)減免政策。

城市更新未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

過(guò)去幾十年來(lái),中國(guó)經(jīng)歷了全球規(guī)模最大、增長(zhǎng)速度最快的城市化過(guò)程。當(dāng)今，城市發(fā)展正轉(zhuǎn)向注重提升現(xiàn)有資源品質(zhì)、調(diào)整城市結(jié)構(gòu)并重的階段，越來(lái)越多城市積極推動(dòng)城市更新，以滿足人民群眾對(duì)宜居城市生活的新期待。

2023年，全國(guó)實(shí)施各類城市更新項(xiàng)目有6.6萬(wàn)個(gè)，完成投資2.6萬(wàn)億元。其中，新開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬(wàn)個(gè)，惠及2200多萬(wàn)居民;加裝電梯3.6萬(wàn)部，增設(shè)停車位85萬(wàn)個(gè)，開(kāi)設(shè)養(yǎng)老托育等社區(qū)服務(wù)設(shè)施2.1萬(wàn)個(gè);改造燃?xì)獾雀黝惞艿兰s10萬(wàn)公里;建設(shè)口袋公園 4100多個(gè)、綠道5300多公里，拓展了草坪開(kāi)放空間1.1萬(wàn)公頃。

在黨的二十大報(bào)告中，提出要加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。城市更新是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，未來(lái)政策的核心也勢(shì)必會(huì)更加注重對(duì)實(shí)踐操作的指導(dǎo)和實(shí)施細(xì)節(jié)的完善，特別是在土地、規(guī)劃、融資、財(cái)稅等方面從政策上進(jìn)一步尋求與市場(chǎng)主體的最佳契合點(diǎn)。因此，城市更新未來(lái)將會(huì)呈現(xiàn)以下三個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì):

實(shí)施主體聯(lián)動(dòng)呈現(xiàn)新趨勢(shì)。城市更新的資金來(lái)源目前主要通過(guò)政府債、自有資金、銀行貸款等方式進(jìn)行，目前政府積極引入社會(huì)資本，鼓勵(lì)保險(xiǎn)、投資、金融等良性資本進(jìn)入城市更新領(lǐng)域，城市更新正從過(guò)去的政府主導(dǎo)模式,逐步轉(zhuǎn)為政府引導(dǎo)下的社會(huì)資本參與模式，各地政府創(chuàng)新探索政企聯(lián)動(dòng)模式，建立統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制，助力城市高質(zhì)量發(fā)展。

“留改拆”并舉推進(jìn)有機(jī)更新。2021年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于在城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》明確堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，推行小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造。

探索長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的商業(yè)模式。隨著城市更新的深入推進(jìn)，通過(guò)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)協(xié)同、提升服務(wù)水平以及優(yōu)化資產(chǎn)配置等多方面的整合，來(lái)創(chuàng)新空間場(chǎng)景、挖掘城市價(jià)值、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。例如愿景集團(tuán)在北京勁松小區(qū)改造中提出的“微利可持續(xù)”概念，通過(guò)物業(yè)管理服務(wù)的使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼、商業(yè)收費(fèi)等多種渠道構(gòu)建了城市更新運(yùn)營(yíng)的創(chuàng)新機(jī)制。